□张俊飚 张露 何可

“两不愁三保障”，即按照中央有关扶贫工作的精神，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障。习近平总书记多次对解决“两不愁三保障”问题作出重要指示。今年4月在重庆考察时，他再次强调，要着力解决“两不愁三保障”突出问题，扎实做好今明两年脱贫攻坚工作，为如期全面打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会作出新的更大贡献。

回首过去：“两不愁”硕果累累，“三保障”初见成效，脱贫目标扎实推进

第一，食品支出占比显著下降，不愁吃基本达成。千头万绪，温饱第一。改革开放以来，中国通过实施一系列强有力的农村扶贫开发政策，促使包括贫困地区在内的农村人口食品等物质消费水平不断提高、生活条件显著改善，基本解决了农村贫困人口的温饱问题。从食品支出总额占生活消费支出总额的比重来看，我国农村居民这一比例由2011年的40.4%降为2017年的31.2%。作为基本生活保障类支出项目，该比重越低，则说明人民生活越好。以湖北省十堰市为例，作为一个集中连片的特困地区，近年来农村脱贫与发展形势良好。从食品消费水平来看，农村居民的人均支出占生活消费总支出比例由2011年的53.9%降至2017年的38.7%，进入40%的下降空间。而根据联合国粮农组织提出的标准，当恩格尔系数在59%以上为贫困，50%-59%为温饱，40%-50%为小康，30%-40%为富裕，低于30%为最富裕，意味着不管是全国层面，还是地处深度贫困地区的十堰市，农村居民的食品消费状况正在发生巨大变化，不愁吃目标基本达成。

第二，衣着支出水平显著增加，不愁穿基本实现。作为“两不愁”的另一个重要方面，在各项相关政策的积极作用下，农村建档立卡的低保贫困户基本实现了不愁穿。从全国范围看，农村居民人均衣着消费支出从2011年的341.3元增加到2017年的611.6元，增长幅度达79.20%，显示出衣着消费的明显改善。就城乡差距来看，2011年和2017年农村居民占城镇居民的衣着消费支出的比例由20.38%提高到34.79%，反映了城乡居民衣着消费差距的明显缩减和农村居民衣着消费水平的不断提高。以具有典型代表性的武陵山区恩施土家族苗族自治州为例，该州农村居民人均衣着消费支出由2011年的206元增长为2017年的519元，增长翻番有余，消费额度为全国平均的85%。一定程度上说明了深度贫困地区农村居民不愁穿目标基本实现。

第三，义务教育与基本医疗稳中求进，改善明显。解决因贫失学和因学致贫问题，实现扶贫由“输血式”向“造血式”跨越，是教育扶贫的重要目标。近年来，各地围绕“全上学、全资助、上好学、促成长”目标，多措并举来强力推进教育公平。例如，湖北省十堰市2018年共落实各类资金3.96亿元资助学生15.65万人，全年职业技能培训超过1万人次。除了教育扶贫之外，健康扶贫工作同样取得了不俗进展，诊疗设施条件大幅改善，全国农村医疗卫生机构床位数从2011年的268.47万张增至2017年的401.82万张，增幅49.67%。从湖北省十堰市来看，该市立足当前、积极作为，已建成150个乡镇卫生院、1788个行政村卫生室和140个社区卫生服务站，15分钟社区卫生服务圈基本形成。此外，该市还于2018年9月出台了《“健康十堰2030”行动方案》，有力推动了健康促进型社会的发展。

第四，固定资产投资改善，住房安全保障进一步提升。住有所居自古便是小康生活的标准之一。在脱贫攻坚过程中，通过大力实施移民搬迁、危房改造等项目，确保贫困户住房安全，帮助贫困农户实现“安居梦”同样是当前农村扶贫工作的重心所在。据统计，全国农村农户固定资产投资额由2011年的9089.1亿元增加到2017年的9554.4亿元，其中住宅投资从5636亿元增至5899.3亿元，农村住房条件与住房安全水平处于不断改善状态。从湖北省恩施州来看，该州以“改得起、住得下、保安全”为目标，至2018年改造农村危房27664户、棚户区8987套，建成保障性安居工程11789套，反映了贫困地区农村居民居住条件的改善稳步推进，住房安全保障水平明显提升。

综上所述，当前“两不愁三保障”的总体情况是：“两不愁”基本得到了解决，“三保障”还存在一些问题和薄弱环节。比如，在部分地区还存在贫困家庭孩子辍学的问题，还有因病返贫的问题和风险，还有一些农村贫困人口住在危房里，有少数农村贫困人口的饮水安全问题没解决。另外，解决“两不愁三保障”突出问题的长效机制还需进一步完善确立，相关脱贫措施需要逐个落实到位。

展望未来：巩固“两不愁”成果，强化“三保障”举措，全面打赢脱贫攻坚战

习近平总书记指出，“脱贫摘帽要坚持成熟一个摘一个，既防止不思进取、等靠要，又防止揠苗助长、图虚名。”解决“两不愁三保障”突出问题，需要瞄准目标，精准发力。

第一，着力改善食品消费，普及食品安全知识，巩固贫困地区饮食无忧。首先加强对贫困地区食品供给的安全监管，改善贫困地区居民饮食卫生条件，切实杜绝区域性食品安全事件发生。其次，加强对贫困地区居民的食品安全教育与培训，为其提供必要的食品安全信息并增强其防范食品安全风险的技能，从源头上避免食品安全的潜在威胁。再次，加大对贫困地区妇女和儿童营养安全问题的重视力度，提供必要的财政支持计划，以确保妇女和儿童能够摄入足够的营养物质以满足健康需求。同时，在“吃不愁”目标基本达成的情形下，需要进一步引导贫困地区居民关注饮食结构的健康转型，培育良好的饮食习惯，降低糖尿病等相关疾病的发病率。

第二，推进经济繁荣发展，拓宽农民增收渠道，提高农民物质消费能力。首先要着力做好贫困地区产业振兴大文章，通过摸清本底、做好规划、建好基础，使各类优势特色资源得以开发，进而以市场化运作方式，促使产业兴旺与经济繁荣发展。其次要拓展农民收入来源渠道，在不断夯实农业基础以增加经营性收入的基础上，加大二三产业发展和劳务输出，促使非农收入和务工收入大幅增长，使农民消费购买能力得以不断提升。第三是推进贫困地区市场发育及市场基础设施建设，要充分利用现代信息技术，如发展农村电子商务、“淘宝村”等，实现“卖得出、买得进”，不断提高产品市场流通效率，以满足贫困地区农民对生活消费物质的需求。此外，改变贫困地区居民传统保守的消费观念也迫在眉睫，保守的消费观念在一定程度上会阻滞贫困地区商品市场的繁荣，因而需要通过恰当的宣传与激励措施以引导其物质与商品消费观念的转型。

第三，加大办学硬件建设，积极培育师资队伍，保障贫困地区义务教育。首先要合理规划学校的区位布局，避免区位设置不合理导致远距离甚至异地就学困难问题，努力确保贫困地区学生能够就近安全入学。其次要加强学校的基础建设，包括教学设施设备、学生寄宿条件、食堂餐饮质量等，不断改善贫困地区学生教育教学环境。再次要着力培育乡村教师队伍，在鼓励乡村教师“下得去、留得住、教得好”的同时，积极实施《银龄讲学计划》，招募和选聘城镇学校中的优秀退休校长、教研员、特级教师、高级教师等优秀师资到农村，尤其是贫困地区开展义务教育教学，发挥优秀退休教师的引领示范作用，确保贫困地区学生能够获得优质的教育质量。通过办学硬件与软件条件的双重改善，保障贫困地区义务教育发展的综合实力提升。同时注重为困难家庭提供入学补贴，根据物价变动情况动态调整补贴标准，确保贫困学生能够正常分享教育资源，共享改革发展成果。

第四，加大基本医疗投入，完善新农合政策，保障贫困地区基本医疗。首先，加大贫困地区医疗基础设施条件建设，更新、充实和完善基层医疗设施设备，不断完善“县、乡、村”三级阶梯式的医疗卫生服务体系，切实解决贫困地区居民“看病难”的问题。其次，进一步推进贫困地区新农合政策制度落地、落实、落好，通过提高住院补偿的支付限额、扩大门诊统筹实施范围、便捷费用报销渠道等多角度努力，切实解决贫困地区居民“看病贵”的问题。再次，切实加大贫困地区卫生人才队伍建设，建立健全基层医疗卫生人才的培养与选派机制，引导优秀医学人才服务基层，甚至扎根基层，彻底解决贫困地区居民“看病远”的问题。同时着力构建城乡互通的医疗资源共享体系，通过互联网信息平台，实现卫生人才资源的网络虚拟实时共享。

第五，排查登记危险住房，提升住房建设质量，保障农村居民住房安全。首先，对贫困地区的危房进行仔细排查、评估与登记，并根据危险等级逐步列入年度改造计划，着力保障贫困地区居民基本的人身与财产安全。其次，在全面深入调研的基础上，组织制定并着力推广与贫困地区居民需求相契合的房屋设计水平与建造质量标准，同时加大房屋建设质量的立法与监管力度，着力保障贫困地区居民新建房屋的安全性与实用性。再次，加强贫困地区居民居住区域的配套设施，尤其是水电资源条件建设，提高居民生活必需资源的可得性和对外联系的通达性，着力保障贫困地区居民居住环境的宜居性与便利性。此外，贫困地区的住房建设要充分研究所在区位的地理特征和文化特色，通过房屋建设整体风格的一致性及与环境的协调性，提升村庄整体风貌。

（作者单位：华中农业大学湖北农村发展研究中心）